مقدمه:
اصل تساوی حاکمیت و استقلال دولتها که سرلوحه اصول منشور سازمان ملل متحد (بند یک ماده ۲) قرار گرفته است، مبنای اصل مصونیت هر دولت در مقابل دادگاههای داخلی سایر دول بوده است. با این حال احترام متقابل به حاکمیت دولتها، آنچنان که بایسته و شایسته است نتوانسته نظام حقوقی واحدی در سطح جهانی پدید آورد و به رغم تلاشهای کمیسیون حقوق بینالملل سازمان ملل متحد و امضای کنوانسیون سال ۲۰۰۵ در مورد مصونیت قضایی دولتها و اموال آنها، نتوانسته به سند لازمالاتباع جهانی در این زمینه منتهی شود. رویه قضایی بینالملل هم کمتر فرصت یافته است فراتر از استنباط اصول و قواعد کلی (به ویژه رأی سال ۲۰۱۲ دیوان بینالمللی دادگستری در دعوای آلمان علیه ایتالیا) حدود و ثغور اصل مصونیت دولت نزد دادگاههای خارجی را معین سازد. بر این اساس قانونگذار ملی در چارچوب منافع ملی خویش و البته بذل عنایت به تعهدات بینالمللی موجود قلمرو مصونیت دولتهای خارجی نزد دادگاههای خویش را معین سازد. این رویههای ملی (تقنینی – قضایی) در مجموع دولتهای خارجی را در حیطه اعمال حاکمیتی مصون از تعقیب و عملیات اجرایی قلمداد کردهاند اما در قلمرو اعمال تصدی (تجاری) فاقد مصونیت دانستهاند. در این چارچوب دولت به عنوان نهاد حاکمه و شامل مؤسسات تابعه آن از جمله بانکهای مرکزی نیز میباشد.
در حقیقت با پیشرفت روزافزون ارتباطات و مبادلات اقتصادی بین اشخاص حقیقی و حقوقی، همواره نیاز به وجود نهادی که بر کار سایر نهادهای مالی نظارت داشته باشد، احساس شده است. در هر کشور، در رأس این هرم نظارتی، بانک مرکزی قرار می گیرد.
بانک مرکزی نهادی است که عهدهدار مسئولیت کنترل سیستم پولی کشور باشد. بانک مرکزی بر خلاف سایر بانکها، اصولاً نهادی تجاری نیست و تعیین نرخ بهره، میزان پول در گردش، تورم و حتی بیکاری و توزیع درآمد را میتواند در زمره فعالیتهای خود قرار دهد. در برخی از کشورها (مانند ایران) این بانک به عنوان بازوی پولی دولت عمل میکند، ولی در برخی دیگر از کشورها، این بانک به صورت کاملاً مستقل از دولت و سیاستهای دورهای دولتها به اهداف کلان خود میپردازد. درجهی استقلال بانکهای مرکزی از کشوری به کشور دیگر متفاوت است.
پیداست که این نهاد نظارتی، برای عملکرد بهتر خود نیاز به برخی امتیازات دارد. در روند کنونی تحولات جامعهی بینالملل، یکی از مهمترین این امتیازات، مصونیت محدود بانکهای مرکزی است. قید محدود در این جا به این معناست که تا هنگامیکه بانکهای مرکزی به وظایف اصلی خود که در اقتصاد و بانکداری از آن به وظایف سنتی یاد میشود، _که مقصود همان بُعد نظارتی و کنترلی است عمل کنند و از حیطهی معین خود تجاوز نکنند، در بُعد فرامرزی، هیچ شخص حقوق بینالملل حق ندارد این مصونیت را به هر بهانهای از جمله نقض حقوق بشر، نقض قوانین و مقررات عهدنامهای و . نادیده بگیرد و علیه آن اقداماتی را پیشبینی، قانونگذاری و اجرا کند؛ اما در فرضی که بانک مرکزی در حیطهی اقدامات تجاری و نظامی وارد شود و به تعبیری از هدف اصلی و رسالت اصیل خود فاصله بگیرد، با رعایت برخی شرایط ممکن است این مصونیت نادیده گرفته شود.
ممکن است در بادی امر این نقض مصونیت در حیطهی اقدامات تجاری و نظامی، چون سدی در مسیر اهداف بانک مرکزی و سیاست های کلان اقتصادی یک کشور به نظر آید، اما باید توجه داشت که تجار اعم از حقیقی و حقوقی هنگامی تمایل بیشتری به برقراری روابط پولی و مالی با کشور دیگر خواهند داشت که بانک مرکزی آن کشور از مصونیت مطلق برخوردار نباشد. لذا این عدم مصونیت تام در این جا نه تنها به نفع آن کشور خواهد بود، بلکه در توسعهی روابط گوناگون اقتصادی میان اشخاص و تجار جامعهی بینالملل نیز تأثیرات مثبت مستقیم و غیرمستقیم خواهد گذاشت.
با توجه به این که قاعدهی مصونیت محدود بانکهای مرکزی تبدیل به یک قاعدهی لازمالرعایه در صحنهی بینالملل شده و در واقع نوعی تعهد بینالمللی محسوب میشود، نقض این تعهد موجب مسئولیت بینالمللی خواهد شد. بحث مسئولیت بینالمللی در این زمینه از زمانی مورد توجه دکترین قرار گرفت که در دهههای اخیر برخی دول، با نقض مصونیت بانکهای مرکزی به ادعای انجام اعمال تجاری یا نظامی، با توجه به پشتوانهی ارزی و حجم بالای نقدینگی بانکهای مرکزی، به
بهانههای مختلفی مبادرت به توقیف اموال آنها نمودند. نمونه بارز این امر دولت ایالات متحده آمریکا میباشد.
همچنین در سالهای اخیر، شاهد اعمال تحریم بانکهای مرکزی از سوی برخی از سازمانهای بینالمللی مانند سازمان ملل متحد هستیم. با توجه به این که بانک مرکزی، اهرم و سنگ بنای ثبات اقتصادی کشورها است، بررسی این مسئله اهمیت دو چندان مییابد. متأسفانه در سالهای اخیر، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز دچار همین وضعیت شده است. تحریم بانک مرکزی ایران از سوی شورای امنیت و ایالات متحد آمریکا، فعالیتهای بانکی ایران را گاه با اخلال مواجه کرده است. به عنوان مثال، دولت ایران برای انجام مبادلات ارزی خود، مجبور به تحمل هزینههای گزافی میشود و یا گاهی علیرغم تمایل ناشی از اجبار دولت ایران برای پرداختهای سنگین و تهیه ارز مورد نیاز کشور، سایر کشورهایی که تحت فشار ایالات متحده و شورای امنیت هستند، علاقهای به همکاری با بانک مرکزی ایران نشان نمیدهند.
پرسش اصلی که امروزه در دکترین مورد مداقه قرار گرفته این است که آیا دولتها به صورت یکجانبه میتوانند تعهدات بینالمللی خود را در این زمینه به بهانههای گوناگون نقض کنند؟ آیا دولت آمریکا با استناد به این استدلال که فعالیتهای غیرقانونی ایران در زمینههای هستهای و فنآوری های نوین گاه توسط بانک مرکزی مورد حمایت قرار میگیرد، میتواند مصونیت بانک مرکزی ایران را نادیده انگارد؟ نقض مصونیت بانک مرکزی ایران توسط دولت آمریکا یک اقدام حقوقی و مشروع است یا یک واکنش سیاسی و نامشروع؟ صرفنظر از قانونی یا غیرقانونی بودن این موضوع در عرصهی حقوق بینالملل، در داخل خود آمریکا این موضوع وجههی قانونی دارد یا خیر؟ بررسی سؤالاتی از این دست که در این پایاننامه با تأکید بر توقیف اموال بانک مرکزی ایران توسط دولت آمریکا صورت میپذیرد، هرچند چالشی است بحث برانگیز و مورد مناقشه، با این حال ضرورت بررسی آن از منظر قواعد حقوق بینالملل روز به روز بیشتر میشود.
کلیات پژوهش
۱-بیان مساله
در طول تاریخ، بانکهای مرکزی، همواره تاثیر به سزایی در شکوفایی و توسعه اقتصادی کشورهای متبوعشان داشتهاند. اتخاذ سیاستهای صحیح پولی و مالی، از سوی بانکهای مرکزی و تلاش مستمر دولتها در جامه عمل پوشانیدن به سیاستهای مذکور، موجب توسعه اقتصاد دولتها در دو حوزه داخلی و بینالمللی شده است.
بانکهای مرکزی، بر این اساس که در کدام کشور تاسیس شدهاند، فعالیتها و وظایف متفاوتی را متحمل می شوند. اما جامعه جهانی، با آگاهی و شناخت نقش مهم و تاثیرگذار بانکهای مرکزی در شکوفایی اقتصاد ملی، گسترش روابط تجاری میان دولتها و تسهیل فرایندهای پولی و بانکی بین المللی، درصدد برآمده تا یک الگوی تقریبا یکسان و مشابه برای این دسته از بانکها ارائه دهد. در این خصوص میتوان به تلاش کشورهای اروپایی جهت تاسیس یک بانک مرکزی مشترک اشاره کرد. به واقع اعضای اتحادیه با تشکیل این نهاد، سعی در اعمال و اجرای سیاستهای پولی و مالی مشترک و مشابه نمودند.
چنانچه میدانیم، گاهی بانکهای مرکزی در مقام نماینده یک دولت اقدام به اعمالی با ماهیت حاکمیت گرایانه مینمایند و گاهی دیگر، به مثابه یک تاجر رفتار کرده و به اعمالی با ماهیت تصدی گرایانه، مبادرت می ورزند. همین عملکرد دوگانه بانکهای مرکزی، شناخت و تشخیص گستره فعالیتهای این نهاد را، با قدری پیچیدگی همراه ساخته است.
هنگامیکه بانک مرکزی یک دولت، دست به اعمال تجاری میزند، موجب ایجاد تعهداتی میشود و بعضاً دیده میشود که، بانک مرکزی از اجرای تعهداتش سر باز می زند. لذا در عرصه تجارت بین الملل، شاهد بروز اختلافاتی میان بانکهای مرکزی، از یک طرف و شرکتهای خصوصی و بازرگانان از طرف دیگر، هستیم. در چنین مواقعی، معولاً بانک مرکزی به عنوان خوانده دعوا، خود را نماینده دولت متبوعش معرفی می نماید و بر مصونیت خود پافشاری میکند به دیگر عبارت، در این شرایط بانک مرکزی در مقام دفاع، خود را نهاد تحت کنترل و تابعه دولت متبوع خود قلمداد نموده و توجه خود را به این نکته معطوف نمی سازد که، فعالیتهای تجاری که از سوی این نهاد صورت گرفته، فاقد خصیصه حاکمیتی بوده و استناد به مصونیت در این حالت امری بیهوده است. در مقابل خواهان دعوا نیز، سعی برآن میدارد تا بر این ادعا خط بطلان بکشد و درست در همین نقطه است که گستره مصونیت های بانکی، مطرح میگردد.
همان طور که پیشتر ذکر شد، فقدان یک قانون واحد در این زمینه، دستهبندی فعالیتهای بانک های مرکزی را با مشکل مواجه کرده است. از این رو، تفکیک میان فعالیتهای تجاری و غیرتجاری بانکهای مرکزی، امری بسیار دشوار است.
در سده ی اخیر، مفهوم مصونیت پیوسته دستخوش تغییر و تحول شده است. در گذشته حکام و سلاطین به عنوان یگانه تابعان حقوق بینالملل، مظهر حاکمیت کشورهای خویش تلقی شده و براین اساس از مصونیت های گستردهای برخوردار بودند. اما ظهور و پیدایش دولتها به عنوان تابعان جدید حقوق بینالملل، سبب شد تا حکومتها از شکل شخصی خارج شده و تا حدی شکل جمعی بگیرند. به دنبال همین تحولات، قدرت و حاکمیت سلاطین و فرمانروایان، به تدریج به دولتها واگذار شد. شخصیت مستقل و انتزاعی دولتها این امکان را فراهم نمود تا بسیاری از دیدگاهها و زیرساختهای تئوری مصونیت دگرگون شود. بنابراین، دکترین مصونیت مطلق حکام و سلاطین که اجازه هر گونه رسیدگی به تقصیر و خطای رییس حکومت را سلب می نمود، تدریجاً مقبولیت خود را از دست داده و رفته رفته، دکترین جدیدی به نام مصونیت محدود، جانشین آن شد. ایجاد تئوری مصونیت محدود و پذیرش آن از سوی اکثریت کشورها باعث شد تا از اختیارات مطلقه دولتها کاسته شود و دولتها، در اعمالشان از یک الگوی منطقی و سازمانیافته پیروی کنند. دکترین مصونیت محدود، با روشنتر کردن انواع فعالیتهای دولت و طبقهبندی آنها، قدری از مشکلات موجود در این حوزه را کاهش داده است. تئوری مصونیت محدود به نهادها و سازمان های وابسته و تحت کنترل دولتها نیز، تسری یافت. بنابراین بانکهای مرکزی که شاکلهی اساسی نظام اقتصادی دولتها محسوب میشوند نیز از این دکترین در امان نمانند و مصونیت محدودی که درخصوص فعالیتهای تجاری، برای آنها در نظر گرفته شده، این امکان را فراهم ساخته تا بتوان علیه آنها به اقامه دعوا پرداخت و به نوعی مصونیتشان را نادیده گرفت.
علاوه براین موارد، در سالهای اخیر، شاهد اعمال تحریم بانکهای مرکزی از سوی برخی از سازمانهای بینالمللی مانند سازمان ملل متحد و سایر دولتها هستیم. این مسئله بدین علت که بانک مرکزی، اهرم و سنگ بنای ثبات اقتصادی کشورها است، اهمیت مضاعفی مییابد. متاسفانه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز، دچار همین وضعیت شده است. تحریم بانک مرکزی ایران از سوی شورای امنیت و ایالات متحده آمریکا، فعالیتهای بانکی ایران را با خلل مواجه نموده است. به عنوان مثال، دولت ایران برای انجام مبادلات ارزی خود، به ناچار مجبور به تحمل هزینههای گزافی می شود که بسیار سنگینتر از مقدار واقعی آن میباشد. به علاوه، در پارهای از مواقع، علیرغم تمایل دولت ایران برای پرداختهای سنگین و تهیه ارز مورد نیاز کشور، سایر کشورهایی که تحت فشار ایالات متحده و شورای امنیت هستند، علاقهای نشان نمیدهند. بنابراین مصونیت بانکهای مرکزی در این دهه، به یکی از موضوعات چالش برانگیز حقوق بینالملل تبدیل گشته است.
این نوشتار، سعی بر آن دارد تا با رویکردی تطبیقی، به بررسی وضعیت بانکهای مرکزی، نقش گسترده و چشمگیر آنها در نظام مالی و بانکی، تفاوتهای ساختاری بانکهای مرکزی و قلمرو مصونیت این نهادها بپردازد و به دلیل اهمیت تحریمهای بانکی صورت گرفته بر روی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، به دور از هرگونه موضع سیاسی و تنها با تأکید بر اصول و موازین حقوق بینالملل، به این مهم، نگاه ویژهای داشته باشد.
۲-اهمیت موضوع:
مطالعه مصونیت بانکهای مرکزی و مورد نقض این مصونیت، از این نظر حایز اهمیت است که در نظام کنونی بینالمللی، شاهد افزایش اقدامات یکجانبه و چند جانبه دولتها، جهت نادیده گرفتن مصونیت بانک مرکزی سایر دولتها هستیم.
علاوه براین، شورای امنیت در هیچ زمانی، به اندازهی دههی اخیر، از امکانات خود برای تحریم نظامهای پولی و بانکی دولتها استفاده نکرده است.
اینکه تحریم بانکهای عادی و بالاخص بانک مرکزی یک دولت ، از سوی سایر تابعان حقوق بینالملل تا چه میزان از مشروعیت و قانونیت برخوردار است، مستلزم شناخت کامل قوانین، معاهدات، عرف، اصول کلی حقوقی و رویههای قضایی پیرامون این موضوع می باشد.
از طرفی، تحریم سیستم پولی و بانکی یک کشور مستقیماً با سیاست خارجی آن دولت، مرتبط است. از این رو، آگاهی کشورها از دامنهی شمول تحریمها و اقدامات یکجانبه و چند جانبهای که اعمال می شود، ضروری و لازم است. چرا که کشورها میتوانند با آگاهی از شرایطی که ممکن است پیش آید، و با اتخاذ یک دیپلماسی کارآمد، از بروز چنین اتفاقاتی پیشگیری نماید.
۳-هدف پژوهش:
۱-شناخت بانکهای مرکزی، فعالیتها و وظایف این نهادها، وجه تمایز بانکهای مرکزی از بانکهای عادی
۲-بررسی حدود و ثغور مصونیت بانکهای مرکزی از طریق مطالعه قوانین داخلی کشورهای توسعهیافته و در حال توسعه۳-بررسی وضعیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در راستای تحریمهای اعمال شده از سوی ایالات متحده آمریکا
۴-ضرورت پژوهش:
ضرورت پژوهش همواره پیرامون مسایل مرتبط با ایران وجود دارد. بنابراین، موضوعات مربوط به وضعیت و مشکلات ایران، باید در اولویت پژوهش و تحقیق باشد. با توجه به رویدادهای اخیر، ضرورت پرداختن به مصونیت بانک مرکزی و موارد نقض مصونیتها درک میشود. همچنین، ضرورت پژوهش و بررسی وضعیت اموال بانکهای مرکزی به خصوص در برهه زمانی کنونی که تحریمهای یکجانبه و چندجانبه دولتها، شدت بیشتری یافته، احساس میشود.
بنابراین، وضعیت مصونیت بانکهای مرکزی و توقیف اموال آنها، نیازمند بررسی دقیقتر و جامعتر از سوی پژوهشگران حقوق بینالملل میباشد.
۵-سوال های پژوهش:
۵-۱ سوال اصلی:
مصونیت بانکهای مرکزی در مقابل اقدامات قضایی و اجرایی ملی از چه مبنایی در حقوق بینالملل برخوردار است؟
۵-۲ سوال فرعی:
آیا اقدام آمریکا در نادیده گرفتن مصونیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به ادعای حمایت دولت ایران از اقدامات تروریستی با موازین حقوق بینالملل انطباق دارد؟
۶-فرضیه های پژوهش:
۶-۱ فرضیه اصلی:
بانکهای مرکزی به لحاظ مأموریت مهمی که در اعمال اقتدارات حاکمه دولتها در مورد پول ملی عهدهدار گشتهاند طبق حقوق بینالملل عرفی و کنوانسیون ۲۰۰۴ ملل متحد از مصونیت برخوردارند.
۶-۲ فرضیه فرعی:
اقدام دولت آمریکا در نادیده گرفتن مصونیت بانک مرکزی ایران و توقیف داراییهای آن مغایر حقوق بینالملل قلمداد شده و موجد مسئولیت بینالمللی آن دولت میباشد.
